充分发挥公证的监督管理作用
北京市公证处副主任，一级公证员 陈中京
公证在法律上具有特殊的效力，它具有证据效力，法律行为成立的要件效力和强制执行效力。公证除了在法律上具有特殊效力外，在其它领域也在发挥着特殊的作用。随着公证事业的发展，公证日异深入人心，贴近人们的生活，我们发现公证在国家的管理活动中具有监督和管理作用。可以运用公证手段规范人们的社会生活和经济活动。非常有利于对市场经济的管理，是治理国家的一种手段。
公证的监督和管理是一种特殊的监督和管理，它是指公证机构在公证活动中对公证事项具有监督和管理作用。它有自己的监管方法、监管对象和监管形式。
首先，发挥监管作用的主体是公证机构。根据《中华人民共和国公证法》的规定，公证是公证机构证明法律事实，法律行为和有法律意义的文书的真实性、合法性的活动。公证活动的主体是公证机构，因此承担对公证事项监督和管理责任的主体是公证机构。
其次，公证活动在为当事人提供法律服务的同时，具有依法有监督和审查的职能。公证活动是公证机构证明法律行为，法律事实和有法律意义的文书的真实性、合法性的过程。要证明公证事项的真实性、合法性，必须要经过完整的公证活动。整个公证活动都要符合公证的要求。每个环节都不允许有偏差。公证人员要逐次对每个公证环节进行审查。审查当事人申办的公证事项是否可以受理；当事人申办的公证事项是否客观真实；是否符合国家的法律规定和不违反社会公共利益；提供的证据是否真实充分。公证机构对其中存在的问题要予以纠正。只有当事人申办的公证事项符合了公证活动中每个环节的要求，公证机构才能予以公证。如当事人申办遗嘱继承公证。公证机构要求当事人亲自到公证处申请。不能亲自来申请的，提供经公证的委托书或监护权证明等，由受托人或监护人代为申请。当事人要向公证机构提供自己的身份证明、遗嘱人的死亡证明、亲属证明、财产证明和遗嘱。公证员要审查遗嘱人所处分的财产是否在本公证处执业区域内，核实遗嘱人死亡的情况是否真实。遗嘱人所立遗嘱是否是其最后有效的遗嘱，所处分的财产是否归其所有。遗嘱人有无没有劳动能力，需要靠其扶养的人。当事人提供的证据材料是否真实充分。公证人员在审查后，认为符合了遗嘱继承公证的要求，才能为当事人办理遗嘱继承公证。当事人要想让申办的公证事项得到公证，必须要遵守公证活动中每个环节的规定。依照公证活动的要求办理申请手续，提供证据，接受公证机构的审查。对公证事项中不完善的内容遵照公证机构的意见修改，不符合法律规定的要予以纠正。如在办理涉外民事公证中，我们经常遇到有的未成年人在国内的父或母一方，为了把子女送到在国外的父或母一方，应国外有关方面的要求，要声明同意将孩子送出国。孩子在国外期间由国外的父或母一方抚养。由于有的当事人对法律理解不够，往往在声明书中写上“我放弃抚养权，由某某行使抚养权”。一经发生上述情况，我们就要向当事人认真宣讲法律。告知父母对未成年子女的抚养是应尽的义务。如果父母放弃抚养义务，是遗弃子女的一种表现，要受到法律的制裁。所以抚养权不能放弃。孩子到国外，在国内的父或母一方虽然在经济上生活上不能直接照顾子女，但这种分离不是抚养权的放弃。而是暂时由国外的一方照顾。因此，“放弃抚养权”的提法是不正确的，应当改为“同意孩子在国外期间与某某一齐生活，由某某行使监护权”。当事人遵照我们的意见改正了声明书内容，我们才会予以办理公证。如果片面坚持，我们就会予以拒绝。保证公证书中不能出现违法的内容。在整个公证过程中，当事人申办公证的行为和申办的公证事项受到公证机构的规范，只有听从公证机构的指导，达到公证活动的要求，当事人申办的公证事项才能办成公证。公证活动中当事人没有随意性，不是当事人想办什么公证，公证机构就办什么公证。如国家为了规范金融秩序，只允许金融机构从事贷款业务，其它任何机构都不允许从事借贷业务。更不允许企业之间拆借资金。如果两个企业相互拆借资金。要办理借贷合同公证。公证机构将予以拒绝。当事人可能提出申办公证是我们的自由，我们所处份的财产是自己的财产。我们相互借贷完全出于自愿。而且还有利于生产，对经济发展有利。但不管他说出千条道理，只要有一条违反了国家的法律。公证机构都不会予以公证。这种要求当事人服从公证活动每个环节要求的作法实际上是一种管理行为。是对当事人申办公证活动和申办公证事项的规范管理。
公证机构在公证活动中对公证事项的管理不是凭借公证机构的主观意识，而是依据国家法律进行的。办理借贷合同公证时，公证机构要执行国家有关金融方面的法规，办房屋买卖合同公证时，公证机构要执行国家有关房地产方面的法规。办理招标公证时，公证机构要执行国家有关招标和招标对象所涉及的有关法规。只要公证业务涉及的方面，公证机构都要依据国家这方面的法规执行。守法、执法是公证员的神圣职责。公证活动中，公证机构严格执行国家的法律，捍卫法律的尊严。公证机构要同行行色色的规避法律和违法行为进行不懈的斗争。在整个公证活动中，公证机构一直关注当事人遵纪守法情况，督促当事人依法办事，规范公证事项。达不到法律的要求绝不办理公证。如国家允许公民个人之间可以借贷。但规定利率不能超过同期利率的四倍。当事人之间约定利率必须要在这个规定的范围内。如果超过了这个范围，公证人员会向当事人讲解国家的规定，要求他们依法约定利率。如果当事人不接受公证人员的意见，公证人员绝不会为其办理借贷公证。只有他们依国家的法律约定了四倍以下的利率，才能为其办理公证。公证活动中，公证机构这种督促当事人遵纪守法、违法必纠的行为是一种监督行为。公证活动中存在有公证机构对公证事项的监督和管理问题。公证机构只有通过公证活动才能对公证事项进行监管。公证事项只有经过公证活动才能受到监管。公证机构是通过公证活动发挥监管作用。而且公证机构依据监管的法律也正是国家对人们社会活动和经济活动的调整规范，是国家的管理规定。公证的过程实际上是公证机构协助国家进行管理的过程。
公证的监管作用在必须公证原则中体现的更为明显。国家为了对某些法律行为，某些法律关系的管理。把这些法律行为和法律关系规定为公证事项，要求当事人实施某些法律行为，建立某些法律关系时必须要经过公证。不经公证就得不到国家的认可，不受法律的保护。这样，当事人要实现自己的目的必须要办理公证。而公证机构接到当事人的申请后会依照国家对这方面事务的法规进行审查。对符合条件的予以公证，不符合条件的劝其改正或予以拒绝。通过公证活动规范了人们的行为，履行了监督管理的职能，是在依法对公证事项中涉及到的法律行为、法律关系、法律事实和有法律意义的文书进行监管。
再次，公证机构监管的客体是公证事项。公证机构只对当事人申办的公证事项进行监管。对公证事项之外的问题公证机构不能监管。如果发现问题后，只能向有关部门反映，由主管机关负责解决。公证机构不能自行解决，由于公证事项是由具体的人申办的，实际上公证机构也在监管申办公证的当事人，只不过对他监管的范围仅限于有关办理的公证事项。
最后，公证的监管作用发生在公证活动中，始于公证活动的开始，结止于公证活动的结束。在这期间公证机构对公证事项处于监管之中。在公证活动之外公证机构不能对任何事项进行监管，公证机构不会过问当事人通过公证活动而建立起的权利义务关系的履行情况。如当事人之间签订买卖合同，公证机构只负责当事人间签订买卖合同过程的公证。除非当事人间办理了提存担保公证，公证机构一般不介入当事人的履约情况，如果产生了纠纷，由人民法院等司法机关解决。
公证的监管作用具有以下特点：
一、是依法进行的监管。公证机构在整个监管过程中均是依法进行的。依法评判当事人申办的公证事项能否受理；依法协助当事人完善公证事项中的缺陷；依法为当事人出具公证结果。整个监管都离不开法律。一切依法行事。涉及到公证机构主观方面的因素只是具体承办公证人员对法律的认知程度。
二、被动管理。公证一般是奉行自愿原则。公证机构不会强迫当事人办理公证。只有当人们申办公证时才对公证事项进行监管。它不会主动干涉人们的活动，只有当人们需要发挥它的作用时才发挥作用。
三、它涉及的领域非常广。公证事项涉及到人们社会生活和经济活动的方方面面。包栝婚姻、家庭、学习、工作等各个领域，因此它的监管范围也非常广泛。为国家使用公证手段进行监管提供了便利条件。
认识公证的监管作用具有非常现实的意义。特别在法治时代，我们要依法治国，公证机构依法对公证事项进行监管正好给我们提供了依法治国的工具和手段。国家可以运用公证手段解决对社会问题和经济问题的管理。公证作为依法治国的手段使用有许多好处。
首先，公证可以充分体现国家意志，由于公证人员要依据国家的法律办理公证。任何违法的公证活动都要被撤销，公证人员要受到相应的制裁。因此，国家将对社会活动和经济活动的管理以法的形式规定下来，公证人员必然会认真遵守，使国家意志得到实现。
其次，减少了政府的麻烦。政府如果既要制定法律又要执行法律，事无具细都由政府监管。矛盾、问题会全集中到政府身上。这样再好的政府干了半天也会留下怨言。因你不可能让人人如愿。政府会扼制一些不利市场经济发展的行为。这些人的积怨会通过各种形式发泄，影响政府的形象。公证机构是法律证明机构，在法律面前人人平等，合法的就办，违法的不办，以法服人。避免了不必要的纠缠，维护了国家的法治形象。
再次，减轻了政府的经济负担。政府管细了必然要增加人员，增加设备。随之而来的是增大开支，加大财政负担。而公证机构已经存在，国家发挥它的作用，不需要再加大投资，利用公证机构对一些社会活动和经济活动进行监管。国家可以收到不花钱又办好事的效果。
还有，增加了办事的透明度。公证人员基本上都是学法的，有很好的法律基础。公证中，公证人员要依法办事，向当事人宣讲有关的法律，讲明当事人的权利义务，帮助当事人完善法律文书。当事人申办的公证事项能办，能办的道理是什么；不能办，不能办的道理是什么，会给当事人一个明明白白的回答。当事人有异议的可以依法申诉，不存在暗箱操作和权钱交易问题。
最后充分展现了政府依法治国的形象。国家制定法律，公证机构执行法律，使国家依法治国的方略得到落实。使社会活动和经济活动在法治的轨道中运行。一切依法办事，健全了我国的法治建设。
使用公证手段还可以增强人们的诚信意识。人们要想办成公证必须事是求是。申办的公证事项必须要符合相应的法律规定，必须真实合法，不符合的只能弥补不足，不允许有半点虚假，杜绝了人们的投机取巧。
同时，还解决了宏观调控与微观管理的矛盾。国家一般只能从宏观的角度考虑管理问题，对普遍性的问题提出管理意见，制定调控法规。但社会活动和经济活动又是由每个具体的活动组成的，国家不可能对每个活动直接管理，监督人们是否遵守了法规。如果国家把需要具体管理的活动规定为公证事项。通过公证活动由公证机构管理，就解决了国家需要对具体活动进行管理而不好直接管理的问题。
如当前建筑市场中托欠民工的工资问题。民工们辛辛苦苦干了一年，拿不到工资不能回家过年。为了拿到血汗钱，有的民工铤而走险，采用各种手段催要工资。而更多的民工只能忍气吞声。产生这种情况主要是建筑企业本身被托欠工程款，没有更多资金支付民工工资。还有的是包工头就想侵吞民工的血汗钱，对他们进行残酷剥削。对这些情况，国家不及时处理，会严重干扰建筑市场，伤害农民利益，给国家造成不安定因素。现在国家正在抓这方面的问题，运用行政手段进行管理。但建筑市场非常大，政府人手有限，给管理工作带来不便。为了解决这个问题，不防引进公证机制，要求对建筑合同进行公证。在建筑合同中约定如果不是因建筑质量、工期等问题，无故不支付工程款，建筑单位愿意接受强制执行，向施工单位支付工程款。要求对劳务合同进行公证。规定雇主如果无故拖欠工资，也愿意接受强制执行，向被雇人员支付报酬。因为申办公证时，公证机构要审查当事人的主体资格，看他有无权利从事这项活动。这样可以使债务人身份明确，知道他是否有权承包工程，是否有权雇佣工人。出现欠款后债权人知道找谁。防止了工程的无序转包，包工头随意雇佣工人。减少了产生纠纷的条件，保证了建筑市场的正常秩序。国家对建筑合同、劳务合同有相应的管理法规，办理公证时，公证机构必然要依照这些法规进行审查。使合同双方权利义务明确，有解决纠纷的机关。如果无故欠款、借款人可以直接申请强制执行公证书，向法院申请强制执行。这样政府就可以不用投入很大精力，抽调许多人管理这方面的事。可以使用公证、法院等司法机关，运用法律的手段对建筑市场进行管理。达到国家对建筑市场既要管又有人去管的效果。解决了想管又管不过来的矛盾。而且建筑市场是长期存在的。运用行政手段长期管理人们的具体的经济活动对市场经济的发展也是不利的。
发挥公证的监管作用是与公证机构在司法体系中的地位相适应的。公证机构在我国司法体系中处在预防纠纷，防止纠纷的地位。是我国法治链条中不可缺少的一环。通过公证明确人们之间的权利义务关系，帮助人们预防纠纷，减少矛盾，达到稳定社会的目的。既然公证机构在司法体系中具有独特的作用。我们就要挖掘它的潜能，为治理国家服务。
从立法的角度上讲发挥公证的监管作用也是能够办到的。国家可以通过立法的方式规定行使某些法律行为和建立某些法律关系必须经过公证，使其成为公证事项。把公证作为某些法律行为生效，某些法律关系成立的要件。国家可以运用这种方式规范人们的行为，国家还可以根据管理的需要决定什么时期，对哪些行为采用公证的手段进行管理。在什么时间又可不经公证。采用公证手段进行管理是有利于社会管理的，不会影响人们正常的社会活动和经济活动，反而有利于市场经济的稳定和发展。如在房地产市场的初期，有一些房地产商将不符合上市条件的房子推向了市场，而购房者又不了解房地产的情况，不清楚商品房上市应具备哪些条件，盲目签订购房合同，结果买了违章房，公民的权益受到了侵害。为了解决这一问题，有的地区在商品房销售时引进了公证机制。要求商品房买卖必须办理公证，由公证机构根据房地产的有关法规，审查上市房产是否具备商品房的条件，经销商是否具备销售资格，合同条款是否完备，双方对合同理解的意思是否一致等。这样，公证机构协助政府规范了商品房市场，防止了违章房的上市，达到了政府依法管理市场的目的。随着房地产市场的规范，市场经济秩序日趋稳定，人们对房地市场的了解比较多了，国家又采取了一些措施，防止了违章房上市。商品房买卖必须公证所起的监管作用日趋变小，一些地方又及时取消了商品房必须公证的规定，适应了市场经济的变化，使用公证手段对经济活动进行监管不仅没违反市场经济的运行规律，反而促进了市场经济的健康发展。
现在有的地方针对房地产商为了追求其它利益，将预售款挪作它用，导致烂尾楼问题，引进公证机制，运用公证的提存业务进行管理。要求房地产商将预售款提存到公证处托管。根据进度，公证处将预售款拨给收款方，以保证专款专用，减少了烂尾楼工程，解决了政府想管又不好管的事。
由于公证业务涉及的范围非常广泛，给利用公证手段进行监管提供了广阔的空间。同时公证的手段也可以满足监管作用的需要。公证的手段有证明、监督、保全、提存、强制执行和抵押登记等。这些手段使用得当都可以发挥对公证事项的监管作用。证明是公证机构的主要工作方式。依法证明当事人申办公证事项的真实性和合法性。证明的过程中，公证机构要规范当事人的行为，要求当事人实事求是，遵纪守法。如个人之间订立借贷合同时，公证机构会要求当事人的利息不能超过现行利率的四倍。使当事人申办的公证事项符合国家的法律。监督是公证机构的另一项重要业务，它是公证机构根据当事人的申请，对其组织的活动是否真实合法，是否履行了事先向社会公告的活动规则进行监督。公证对招标活动的监督是最好的体现。公证机构依据国家法律和招标人向社会公示的招标规则，对投标、开标、议标、评标过程进行监督，保证招标人、投标人按招标规则进行招标。对偏离招标规则的行为予以纠正。防止人为的干预招标活动。杜绝了权力标、人情标。保证招标活动的公平性、客观性。做到用最少的钱办最好的事。实践证明，缺乏监督的招标活动不少都带有不健康的因素。
提存也是一项深受人们喜欢的公证业务。一般讲，当债务人要履行偿还货币或物的债务时，无法找到债权人或者债权人不接受时，可以将履行的债务提存到公证处，从中解脱出来。公证中我们就发现有的房屋租赁合同，出租方为了提前收回房屋拒收承租人的房租，以造成承租人违约，达到提前解除合同的目的。承租人为了保护自己的权益，将房租提存到公证处。公证处督促出租人取走房租，如不领取，达到一定年限后上交国库。迫使出租人继续履行合同。提存还有另一个作用就是担保。双方在经济活动中为了防止上当受骗，将价款提存到公证处。双方约定当满足了什么条件后一方可以取走价款，保证了交易的安全。办理这种业务时，公证员会协助双方完善约定条件，不允许一方欺骗一方，真正发挥担保的作用。由于公证的介入，使不少假借提存之名，模糊提存条件，妄图骗取钱财的阴谋破产。现在不少公民已经拿起了这个武器捍卫自己的权益。在二手房买卖中，买房的一方怕买的是假房子；怕买了房后，原房主的同住人不搬走；怕售房者拿了钱后不配合办手续。卖方怕交了房得不到房款。为了防止交易风险，双方约定条件，将房款提存到公证处，防止了欺诈行为的发生。
保全一般都是为了维权保全证据。实践中，有的保全行为直接就能达到维权的目的。现在有不少写字楼都出现客户不付房租后不辞而别。租赁的房屋也不退租。给写字楼带来经济损失。要告客户又找不到人。只好自行收回房屋。可又怕没有证人，客户反咬一口说不清。为此请公证处对收房过程进行保全。公证处在受理当事人的申请时，会严格审查其对房屋是否拥有所有权，是否符合解除合同的违约条款，客房内有无人员等，只有满足了公证处的条件，才为其作证。这样既协助写字楼收回了客房，又防止了随意侵入别人的房间。实践证明，经公证处规范的这种保全活动，很少听说又诉之法律解决的。
当债务是以偿还货币或有价证券的单务行为时，双方还可以约定债务人不按期履行时，债权人可以向公证处申请强制执行证书，不经诉讼，直接请法院强制执行。这种方式，增强了债务人履约的自觉性，促进了社会稳定。同时公证机构还有抵押登记业务，当当事人将财产抵押，没有相应的登记机关登记时，可以到公证处进行登记，登记本身就是国家的一种管理制度，防止当事人重复抵押，对抗第三人。
这些公证手段基本上满足了国家利用公证对某一事项进行监管的需求。国家完全可以利用这些手段进行管理。
为了保障公证机构对公证事项的监管，公证机构有一套完整的公证程序规则，要求公证人员和当事人必须遵守。如果违反了程序规则所进行的公证活动将无效。只有依照程序规则办理的证明活动才是公证。如遗嘱公证，程序规则要求必须由两名公证人员为当事人办理遗嘱公证。紧急情况下，可以由一名公证员办理，但要有一名非利害关系的见证人在遗嘱上签名。如果公证员不按此要求办理，办出来的公证遗嘱无效。由于当事人立遗嘱的事实存在，又有人见证，只能作为其它形式的遗嘱使用，不能像公证遗嘱那样对抗其它形式的遗嘱。程序规则从公证机构受理当事人申请，到审查出证有一套严格程序。这些规定是公证机构遵循的依据，保证了公证机构对公证事项的监管。因此利用公证手段进行管理是可以信赖的。
公证机构的监管不是一种机械的管理，而是通过积极为当事人服务来实现的。热心解答当事人提出的问题，指出公证事项中的不足，提出完善意见，引导当事人遵纪守法，依法办事。办一次公证，使当事人受到一次启迪。并且，国家有一支完整的公证队伍。经过二十多年风风雨雨的锤炼。日臻完善，为我国社会稳定和经济建设做出了不少贡献。我们应当更好的发挥这支队伍的作用，挖掘它的社会功效，为依法治国服务。
