不动产登记中必须重视“公证”这一法定证明权制度
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稿件来源: 《中国不动产》发布时间:2017-03-24 15:48:05

作者:师安宁

 

作者:师安宁,北京大成律师事务所高级合伙人、法学博士,最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员,中华全国律师协会民事专业委员会委员,国土资源部《中国不动产》专家委员会委员

本文首发于国土资源部《中国不动产》杂志2017年第1期

不动产登记是物权法定原则最为重要的制度性支持平台,其涉及对不动产权利的归属和其他法定事项的记载与公示。不动产登记的正确性依赖于其物权原因行为的合法性,公证是除司法权之外判定物权原因行为真实性与合法性的最权威的手段之一,是不动产登记中相关民事行为主体依法享有的一种法定证明权。

根据国务院《不动产登记暂行条例》的规定,国家实行不动产统一登记制度,且登记行为必须遵循“严格管理、稳定连续、方便群众”的原则。因此,在尊重不动产权利主体及相关利害关系人真实意志的前提下,合法、合理、积极地运用公证证明制度,是不动产登工作记中贯彻“严格管理”和“方便群众”原则的直接体现。

一、司法部废止与原建设部的《联合通知》之根本原因是原发文单位不再享有不动产登记主管权

2016年7月5日,司法部发文指出:“根据《不动产登记暂行条例》的规定,国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》(司公通字[1991]117号)已不再适用,经商住房和城乡建设部,现决定予以废止,自本通知印发之日起不再执行”。

一度时期,舆论及实务界对上述“取消强制公证”的文件产生严重误读,认为在不动产登记中不得再使用公证这一证明方式,以至于在实际工作中产生了某些不敢或不愿指导当事人正确运用公证制度的不良态势。更有媒体称司法部此文是为“降低不动产登记成本”才废止原《联合通知》的。事实上,此类解读不但谬误严重,而且对不动产登记工作产生了的一定的干扰作用。

笔者认为,准确解析司法部文件内容则不难看出,其发文取消所谓“强制公证”的根本原因是因为我国的不动产登记主管权发生了重大调整,即由原住房和城乡建设部对房屋登记工作的管理转换为由国土资源部统一主管不动产登记工作,正是因为住建部丧失了对房屋登记的主管权,故基于该主管权为基础的《联合通知》即丧失了存续的合法基础。

因此,今后在不动产登记实务及司法实践中,必须对不动产登记主管部门调整后的“跨界”法律文件的适用效力给以正确甄别:一是自2015年3月1日《暂行条例》施行起,凡不享有不动产登记主管权的部门此前所发布的规章及规范性文件均不再具有登记行政行为方面的直接适用效力,亦不得在行政诉讼中作为确认登记行政行为是否合法有效的依据;二是司法部发出“废止通知”前,原建设部、司法部的《联合通知》本身已经被实质性地废止。因为《联合通知》发布于1991年8月31日,其制定依据是国务院1982年4月13日发布的《公证暂行条例》中有关继承权的证明制度。《公证法》2006年3月1日起施行后,《公证暂行条例》已经被国务院于2008年1月15日以第516号令《国务院关于废止部分行政法规的决定》明文废止。因此,《联合通知》已经丧失了继续适用的立法根据。

显然,原有“强制公证”制度在《公证法》施行后本身即已丧失合法性,只是由于原发文机关未能及时清理而得以延续。目前,不动产登记主管权由国土资源部统一行使后,在不动产登记中是否采行公证方式完全属于相关民事权利主体的自主权。因此,“强制公证”的不当程序被废止后,根本不会亦不应对不动产统一登记体系构成任何干扰。

按照公证法关于“法律、行政法规规定未经公证的事项不具有法律效力的,依照其规定”的立法授权来看,设立“强制公证”制度的立法权在于法律和行政法规,其他任何部门规章及规范性文件均无权作出此类规定。

二、公证的民事证据价值及公共职能

公证是一种法定证明权,其具有独特的证明力优势。根据公证法规定,公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请,依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动;公证机构办理公证,应当遵守法律,坚持客观、公正的原则。

在不动产登记领域,公证的价值主要体现在两方面:一是具有法定的民事证据资格;二是对不动产登记状态的权威性提供制度性支持。也即,通过公证审查和公证证明的方式,既可以对不动产登记部门的审查、甄别、调查等公共职责给以合法的分担,又可以对前述查证结论以国家证明的方式为不动产登记提供权威性支持。这是因为我国的公证机构是依法设立,不以营利为目的,依法独立行使公证职能并承担民事责任的证明机构。同时,公证也是对不动产权利主体合法权益的一种延伸性保障,很大程度上可以固定民事权利,避免司法纠纷,从而起到定纷止争的重要作用。

从行政法律关系的角度而言,大力引入公证制度对不动产登记的权威性可以起到极大的支撑作用。由于不动产登记部门是行政主体,不动产权利人及利害关系人是行政相对人,而公证部门是独立的第三方。因此,由公证部门提交有关证明文件既可以有效地维护不动产登记行为的效力,准确界别相关法律关系的性质,又可以由公证机关独立承担相关瑕疵证明的法律责任,从而可以有效地维护登记行政法律关系的既定力及其权威性。

公证法规定,经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书,应当作为认定事实的根据,但有相反证据足以推翻该项公证的除外。在某些特定的民事行为中,其法律效力受到公证要式行为的制约,即某种行为以公证方式设立,则撤销该民事法律行为亦必须以公证方式为之,否则不能发生撤销的效力。

三、公证机关独立的法律责任体系是对不动产登记制度的重要保障

在不动产登记领域,瑕疵公证的法律责任体系基本可以分为两部分:一是因公证申请人的过错所导致的法律责任。如果登记申请人及其他利害关系人在公证行为中存在有关虚假、欺诈情形的,须依法承担民事责任、治安管理处罚责任或者刑事责任。二是因公证机关的过错所导致的法律责任,公证机构承担相应的赔偿责任。根据有关司法解释的规定,法院有权认定公证机构存有过错的情形包括虚假公证、违规公证、失实公证和其他违法公证等七类情形。

显然,包括不动产之析产、继受、流转等民事法律行为一旦被公证文书所确认,则对于登记部门而言,足以推定其意思表示及有关签章行为的真实性,亦足以推定该项民事行为的合法性,以此作为不动产登记的记载基础,则当然是对不动产登记权威性的一种有力维护。

笔者认为,公证在不动产登记中可对错误证明有效地加以“屏蔽”,从而可有力地维护真实权利人的合法权利,对不动产登记部门的正当工作秩序亦可提供重大的制度性保障。因此,在不动产登记中应大力引导登记申请人及相关利害关系人积极、正确、自主地使用公证证明的方式来维护自身的合法权利。

(责任编辑:童悦敏)
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