公证辅助司法:角色拓展、立法实践与学理浅论
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稿件来源: 《长安人》杂志2017年第3期 作者:吴蓉发布时间:2017-09-05 09:37:04

一、多元化时代的公证角色定位

在过去相当长的一段时间里,公证在我国立法上被定位为有别于诉讼这种事后救济方式的预防性司法证明制度,《公证法》总则第一条就将“预防纠纷”作为立法目的之一予以确立,《司法部关于进一步加强公证工作的意见》(司发[2014]12号)也指出:“公证制度是我国社会主义法律制度体系的重要组成部分,是一项预防性的司法证明制度,具有服务、沟通、证明、监督等功能。”在这种定位下,公证与诉讼之间形成了泾渭分明的边界——诉讼用于解决争议纠纷,而公证仅能对无争议的事实予以证明,“有争议找法院,无争议找公证”成为法律实务界所形成的一种普遍认识,以至于《公证程序规则》第17条就将“申请公证事项的当事人、利害关系人之间对申请公证的事项无争议”作为公证受理的条件之一予以规定。

但今天,公证已经不再囿于预防纠纷这一功能,而兼具了解决纠纷的作用和能力,这既是社会发展的需要,也是公证自身发展的必然要求。就前者而言,经济社会的发展带来利益的多元化和矛盾纠纷的复杂化,单纯依赖诉讼这种强对抗、高成本的事后救济方式已经无法实现对当事人权益的充分保护,特别是在当前“案多人少”已经成为我国法院,尤其是基层法院所普遍面临的一个捉襟见肘的现状时,这一问题更加突出。让公证介入纠纷解决,成为我国所构建的多元化纠纷解决机制中的重要组成部分,能够有效分流案源,缓解法官所承受的案件压力,将一些争议不大、能够通过公证纾解的纠纷消解在法院外,使有限的司法审判资源能够集中运用于审判核心业务中,同时也有助于实现“去库存”“降成本”“去短板”的司法改革任务。就后者来说,近年来,我国公证行业发展面临着不少的危机,不论是安存、中华遗嘱库等对传统公证业务的“越界抢劫”,还是公证在不动产物权立法方面的缺位,抑或是大数据对证明类公证业务的冲击,都让公证从业人员深刻体会到公证行业正在步入“寒风刺骨的冬天”。加快行业转型、摆脱单一证明、体现服务价值成为应对这场“寒冬”的必然选择,而让公证参与社会矛盾纠纷的化解,构建公证与诉讼有效衔接、相互协调的合理机制,则是其中的一个重要突破口。

经过公证机构和公证人的长期公证实践,公证与诉讼形成了这样一种关系:在非讼领域,公证通过发挥证据效力、强制执行效力和法律行为成立的要件效力,事实上起到了预防纠纷、疏减诉源、维护稳定、保护权益等作用;在诉讼领域,公证目前也正在努力回归到“司法助手”角色,在辅助法官开展调查、送达、调解、保全、执行等方面发挥积极作用。之所以说是一种“回归”,主要原因在于公证的这种“司法助手”角色定位具有坚实的大陆法系公证历史基础:早在古罗马时期,就有一些被称为“scribas”或“scribes”的公职人员承担着复写或抄写工作,由于他们具备专业知识和技能而广泛介入到社会公共行为和私人行为中。

随着历史的演进,这些人员逐渐分化为附属于议会和法庭,主要负责记录公共事务程序、转录国家文件、向治安法官提供法律意见以及记录判决和法令的永久性公职人员,以及专为奴隶主撰写各种文书契约和处理民事法律方面事务的“诺达里”。这便是早期的公证人“雏形”,他们除了记录司法程序和协作司法审判外,也介入法院所管辖的非诉讼事务。到了欧洲城市国家和封建行会盛行时期特别是11世纪以后,“公证人的工作不仅表现在为封建行会内的单个公司服务、起草契约以及在司法和其他对抗性程序中充当代理人方面,而且在直接协助管理行会和市政府方面,都起着重要作用”,并在商事法院中充当办理法律手续的书记员角色。其后,大陆法系国家公证法律制度不断健全和发展,公证在国家治理中的作用得到强化,公证机构与法院的关系也愈加密切,这其中又以德法两国为典型: 2013年,德国联邦众议员审议通过了《部分非讼管辖权移交公证人法》,该部法律的主要内容是对遗产制度进行改革,将原先属于遗产法院的部分职权划归给包括公证机构在内的其他机构行使,由后者来完成那些非必须由法院亲自完成的辅助性工作,以缓解法院系统日益增加的审判压力;通过此项改革,公证人承担了从遗嘱继承开始到监督遗嘱执行人的所有阶段包括遗产保全在内的相关职责。作为世界上公证立法最为发达的国家,法国在其1945年颁布的《公证机关条例》第1条就将公证人界定为“为了从事辅助性司法活动而设立的公务员”,在2016年颁布的《21世纪的司法现代化法》中又规定,自2017年1月1日起,选择协议离婚的案件可由双方私署协议经各自律师联署签名后递交公证人审查存档即可完成离婚手续,而无需再提交给法院审理。由此可见,公证辅助司法既具有深厚的历史传统,又具备扎实的近现代立法和实践基础。

二、公证辅助司法的国内立法与实践

我国公证辅助司法的立法建设,是伴随着我国多元化纠纷解决机制的不断完善而得到发展的。在国家层面,早在2005年,最高人民法院发布了《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》,规定了多元纠纷解决机制改革的任务;2009年,最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号)作为多元化改革的司法政策性文件,其中规定了可以通过发挥公证强制执行效力完善非诉讼纠纷解决机制。此后,随着公证实践的不断发展和法院对公证作用认识的不断深化,全国人大常委会、中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院等机关单位又陆续出台了一些相关文件促进我国多元化解纠纷体系的形成,但对公证参与多元化纠纷解决机制建设最全面的规定,当属2016年6月28日最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(法发[2016]14号)。其中,第4条要求人民法院建立诉调对接的长效工作机制,引入公证机构在诉讼服务中心等部门设立调解工作室或服务窗口,第11条又明确规定要“加强与公证机构的对接。支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明,支持公证机构对当事人达成的债权债务合同以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证,支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务,在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务。依法执行公证债权文书。”这表明我国司法机关已经看到公证机构在预防和解决纠纷中的重要作用,并力图通过立法赋予公证机构在“证明”之外更加广泛的权限,鼓励公证机构充分参与到调解、送达等司法辅助业务中。同年,最高人民法院又出台了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发[2016]21号),再次强调要推动包括公证机构在内的各类治理主体“发挥预防与化解矛盾纠纷的作用,完善诉调对接工作平台建设,加强诉讼与非诉纠纷解决方式的有机衔接,促进纠纷的诉前分流”。在地方层面,作为全国第一部促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》根据“自治——调解——裁判”的纠纷递进解决规律,明确了多元化纠纷解决机制建设的组织实施,除肯定公证机构可以对双方当事人共同申请办理的具有给付内容的和解协议、调解协议赋予强制执行效力外,还要求“市、区人民法院建立诉讼与非诉讼衔接机构,建立专职调解员、特邀调解员队伍,做好纠纷解决程序引导、诉讼与非诉讼相衔接、调解协议司法确认等工作。”这其中虽未体现“公证”二字,但已经为公证介入多元化纠纷解决提供了可能。此外,在最高人民法院积极支持和指导探索下,山东、四川、黑龙江等地也已启动了多元化纠纷解决机制省级立法的相关工作。2016年7月,国内第一部省级关于多元化解纠纷促进条例——《山东省多元化解纠纷促进条例》出台,其中,第11条规定:“推动律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、基层法律服务所等法律服务组织参与纠纷化解。”这从立法层面为公证参与纠纷化解提供了正当性基础。

在实践方面,“以需求为导向,以调解为切入”是国内公证辅助司法道路探索的基本特点。近年来,我国法院案件数量不断增加,特别是2015年开始推行的立案登记制改革,在切实解决了人民群众反映的“立案难”问题的同时,也造成了大量案件涌入法院,法官承担着巨大的审判压力。据统计,2015年全国法院新收各类案件达到1765万余件,同比上升了22.81%。随着法官员额制改革在全国范围内的全面推开,“案多人少”矛盾成为许多法院亟待解决的一个现实问题。在这种背景下,法院一方面希望通过调解能够将矛盾纠纷予以化解,另一方面也希望引入外部力量来缓解自身所承担的案件压力。正因为看到了法院这方面的需求,一些公证机构开始进行了以调解为切入点的公证辅助司法的有益尝试。例如,上海市普陀区人民法院自2014年2月开始与公证处合作,在法院诉讼服务中心设置公证咨询办理窗口,公证人员现场提供遗嘱继承、公证委托等相关事宜的咨询和纠纷化解服务,形成“诉调对接公证”的一站式服务;昆明市明信公证处与官渡区人民法院在共建“多元化纠纷解决机制探索服务基地”的基础上,进一步成立“调解服务中心”,引导当事人通过诉讼外的手段解决纠纷矛盾;2016年12月,重庆市江北区人民法院与公证处签订《诉讼与公证对接合作协议》,建立诉讼与公证对接机制,进一步推进公证前置处理案件和家事纠纷案件非诉调解等工作K。由于公证人员在长期的公证实践中积累了丰富经验,以调解为切入的诉前分流活动极大地减轻了法院的案件压力,满足了当事人纠纷多元化解决需求,起到良好的效果。因此,法院也希望能够加大与公证机构合作的步伐,探索公证司法辅助业务的新空间。特别是在最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》发布后,地方法院的这一想法得到了法律上的支持,公证的“司法助手”角色便逐渐延伸到调查、送达、保全、执行等司法辅助业务领域。例如,官渡区人民法院积极创新工作机制,以金马法庭为试点,委托明信公证处开展送达工作,后者将电话通知、电子邮件、微信送达、邮寄送达等多种方式结合,解决了法院长期以来因案件激增、当事人住所地变更所面临的“送达难”问题;在证据调查核实方面,普陀区人民法院充分利用公证机构与房产、民政、公安等单位信息对接优势以及与档案馆、疾病预防控制中心建立婚史登记信息、死亡信息快速查询通道的便利,与普陀公证处开展合作,由公证处协助完成案件相关信息核查,有效避免错案发生,提高了审判质量M;2016年11月,厦门市鹭江公证处与思明区人民法院合作设立了“诉讼与公证协同创新中心”,除诉前调解外,中心还全面承接司法送达、调查取证、财产保全、执行辅助等非审判核心业务,使得法院能够将有限的司法资源聚焦于审判主业;2017年2月17日,成都市律政公证处与成都市武侯区人民法院签订战略合作协议,整合司法资源与公证资源,共建“诉讼与公证协同服务中心”,在诉前引导与分流、诉中引导与分流、司法确认与案件交接、公证送达四个方面实现合作,进一步推进公证程序前置对接及家事纠纷案件非诉调解等工作。

(责任编辑:童悦敏)
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