史良与新中国公证事业创建
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稿件来源: 北京市长安公证处微信公众号发布时间:2018-06-05 16:43:03

       十多年前读到章诒和所写《正在有情无思间——史良侧影》一文,作者文笔生动,披露了许多鲜为人知的史良工作、生活细节,文章发表后围绕这些细节是不是事实有些争论,但一个鲜活富有个性的领导人形象却从此映入脑海。因为史良是新中国首位司法部长,著名的民主人士,自此就萌生了收集史良著述的想法。作为“第六届全国人民大会常务委员会副委员长、中国民主同盟主席、我国著名的政治活动家和妇女运动的著名领袖之一、杰出的爱国民主人士”的史良,去世后至今已有三十二年多,一部像样的文集却至今还未能编就,这不能不说是件憾事。在此笔者仅就所见的有限资料,把史良对新中国公证事业创建的贡献略述一、二,以求教于同仁。

       一、积极推动新中国公证制度建立

       1949年12月20日,中央人民政府委员会批准《中央人民政府司法部试行组织条例》,根据这个条例第二条规定,司法部主持全国司法行政事宜,其任务共有15项,其中第10项为“关于公证管理事项”。 但除哈尔滨、沈阳、上海等地仍办理公证事务外,全国其他已解放地方包括北京、南京都没有恢复办理公证事务。1950年7月26日至8月11日第一届全国司法会议在北京举行, 作为司法部部长,史良在1950年8月3日的报告中明确指出:“关于公证制度,这是一个可以减少讼争,有益于人民的制度。今后在国营私营经济更加发达和经济相互关系更加频繁之下,如对带有法律性重要文件(契约、委任书、保证、遗嘱等)之形成,加以确认,很可预防流弊,减少讼争,这是很有好处的。哈尔滨、沈阳、上海等市已作了一些工作,这一经验希望能好好总结,以便逐步推行。”据此,在史良的领导下,司法部先后单独或会同最高人民法院制定相关文件督促各地尽快建立公证制度。其中最重要的文件是司法部会同最高人民法院于1951年4月10日发出《关于保护国家银行债权问题的通报》,提出:“又为了简化手续,减少纠纷,正确地保护国家和人民的权益,各地人民法院应迅速建立公证制度,在认证契约时载明强制执行条款(上海市人民法院公证处已依此办理),嗣后如有一造当事人违约,对造当事人即可请求法院依照契约执行。”一些地方根据史良的讲话精神与司法部、最高人民法院文件规定相继建立了公证制度。如1951年11月9日东北人民政府司法部下发的《关于建立公证制度的指示由》中明确指出:“在一九五〇年全国第一次司法会议,中央司法部史良部长关于目前司法行政工作的报告当中,已经明确指出建立公证制度是法院当前必须作的一个主要工作。根据东北经济发展情况,在公私关系上屡受奸商蒙混欺骗,致使国家财产遭受损失,而人民在日常生活中亦迫切要求国家对遗嘱、收养及协议离婚等事项予以证明等情形,建立公证制度实有必要。”

       1953年4月11日至25日,第二届全国司法会议在北京召开,会上讨论了司法部提出的《关于建立与加强公证工作的意见》。该文件总结了公证工作的经验,提出了当前的任务,指出:“当国家进入大规模经济建设时期,公私关系日趋频繁,对国家与私营工商业者订立加工、订货、运输、修建、贷款等合同,务使通过公证,得到法律的保护。公证机关应监督双方严守合同,保护国家财产,而与欺诈盗骗、违反法令的一切不法行为进行斗争。”这个文件内容因“不成熟”原因最终没有被通过。史良没有灰心,依然坚持她对正式建立公证制度的观点。1956年1月10日史良向周恩来总理提交了包含正式举办公证工作的建议等内容的报告,她认为:“建国以来,哈尔滨、沈阳、上海等市人民法院即试办公证工作,嗣后不少大中城市的法院亦相继举办,到目前为止,全国已有155个市,400多个县举办公证工作。各地的公证工作已积累了若干经验。现在有不少的城市居民,特别是外侨、华侨要求公证的事件很多。几年来,公证工作对保护国家财产和公民的合法权益方面起了一定作用,特别是公私合同,通过公证证明违约情况显著减少,对于监督当事人守法守约起了重要作用。一九五五年四月间,我们在全国公证工作座谈会上,曾强调指出公证工作应将重点放在证明公私合同方面,目前国家对资本主义工商业的社会主义改造工作已进入一个新的发展阶段,我们认为今后公证工作除应继续办理尚存在的公私合同外,可以注意办理国营企业与公私合营企业间以及公私合营企业相互间的经济合同;此外对于有关公民间权利义务关系方面的公证业务也可以相应地注意办理,以保护公民的权利和合法利益,巩固国家法制。公证工作是一项专门工作,必须有专门机构来承担,过去暂由人民法院兼办是临时的办法。现行的中华人民共和国人民法院组织法规定法院的任务中没有公证业务,各级人民法院及司法行政机关的编制均不包括公证人员的编制。因此,公证人员的编制和经费必须另行筹划。我们的意见,在当地司法行政机关直接领导下,各大中城市及在三十万以上人口的市设立公证处,不满三十万人口的市暂在人民法院附设公证室,县的公证工作采取逐步建立的方针,可根据需要陆续设置公证室,授权法院院长领导。其次,办理公证应征收公证费,作为公证机关的开支。为了减轻群众的负担,征费采取轻费原则,因而公证机关的开支如有不敷,可以由政府补助。”

       1956年5月25日,周恩来总理主持国务院第二十九次全体会议,原则上同意司法部关于司法行政工作方面几个问题的请示报告,并且决议如下:“…….同意司法部关于开展公证工作的请示报告,由司法部发给各省、自治区、直辖市人民委员会,根据各地不同情况和条件,有重点地逐步推行。”公证制度就此在中华人民共和国正式建立,从新中国试办公证工作到公证制度正式建立,在这个过程中,作为司法部部长,史良居功甚伟。

       二、领导司法部认真推动公证工作开展

       (一)通过各种方式积极宣传公证制度的重要作用

       对于前南京国民政府司法行政部曾大力推行的公证制度,在新中国成立后,如仅仅通过立法与设机构,也难有实效,非长期一贯宣传之,难使公证成为民众生活习惯与国家有效社会治理方式之一。史良始终身体力行,不遗余力地通过各种方式宣传公证制度。

       1.在重要会议上介绍公证工作、报告公证的作用。1954年9月24日,史良在第一届全国人民代表大会第一次会议上发言,其中她指出:“为了对公私经济合同实行法律监督,减少违反合同的行为,现已有很多城市人民法院举办了公证工作。” 1955年7月29日,在第一届全国人民代表大会第二次会议上史良又指出:“已有二百九十四个人民法院举办了公证工作。仅一九五四年一年中就办理了十二万三千多件公证事项。经过了公证的公私合同,百分之九十以上都能履行合同。这就有效地保障了国家建设和私营工商业的正当经营,防止了不法资本家盗窃国家资财,破坏合同的‘五毒’行为。”1955年9月16日作为中国司法工作者访苏代表团团长,史良在国务院全体会议第十八次会议上向国务院作报告,她指出:“因此,作为国家机器重要组成部分的苏维埃司法机关,是一直在加强着。由中央到地方都建设有完善的检察机关、审判机关、司法管理机关、国家公证机关和律师组织。在每个区里(区在行政上相当于我国的县,但人口不及我国的县)都设有检察院、一个至数个人民法院,还有国家公证人和律师。”…….由于司法工作是具有很强的政治性和思想性的工作,苏联党和国家对司法干部、特别对审判员和检察员的要求是严格的。要求司法干部必须具有较高的政治水平、严格的法律科学训练和足够的工作经验。为了培养和供应检察、审判、律师、公证、公断、机关企业的法律顾问和法律科学工作等各方面需要的专门人材,曾采取了一系列的有效措施。”

       2.在重要论著中阐述公证制度的作用。1955年12月2日司法部长史良在《政法研究》1955年第6期上发表《对苏联司法工作的几点体会》。文中提出:我们的第三个印象是由于司法工作是具有很强的政治性和思想性的工作,苏联党和国家对司法干部、特别对审判员和检察员的要求是严格的。要求司法干部必须具有较高的政治水平、严格的法律科学训练和足够的工作经验。苏联为了培养和供应检察、审判、律师、公证、公断、机关企业的法律顾问和法律科学工作等各方面需要的专门人材,曾采取了一系列的有效措施。”这篇文章后被收入史良等著的《苏联的司法工作》一书。

       (二) 加强公证业务指导,建章立制

       史良领导下的司法部非常注重公证业务指导。在九年多的时间,司法部单独或会同最高人民法院、外交部等部门出台了大量的业务指导规范,从具体的个案批复,到全国公证文书格式的统一,从新公证业务的探索,到办证风险的提示,涉及方方面面,密集程度叹为观止。有的业务指导规范,至今看来仍具有借鉴意义。如1956年9月20日,司法部批复江苏省司法厅,认为:“(一)关于‘证明有强制执行的效力’的范围问题:一九五六年一月三十一日本部所发《关于公证业务范围问题的通知》中第二项所规定的‘证明有强制执行的效力’,是指‘没有疑义的债权文书’而言,不是凡是经过公证证明的合同(契约)发生违约都可以证明有强制执行的效力。对于确无疑义的债权文书,不论确立债权的当时是否经过公证证明,就在事后应履行而不履行时,公证机关也可以证明有强制执行的效力。但必须具备两个条件:对债权没有纠纷;债务人有履行能力。”

       为了给全国各地公证人员与公证管理干部提供新的学习资料,司法部还编印了许多公证文件汇编与经验材料、苏联公证制度介绍的资料集,仅笔者所知就不下十种,有力地提高了公证人员的业务水准。

       (三) 善于调查研究,及时推广好经验

       史良领导下的司法部非常注重调查研究。1953年初为了配合国家大规模经济建设,积极地推进公证业务,司法部派干部分赴北京、唐山等地人民法院视察一次,总结出四条收获与经验:(一)方向分明,做到了为中心工作服务。(二)依靠工人群众、联系有关部门是做好公证工作的关键。(三)北京市院的公证工作,始终贯彻了对群众强有力的宣教工作。(四)简化程序便利人民是做好工作的特点。并对存在的问题作了剖析,有力推动了北京、唐山等地的公证工作,对其他地方开展公证工作也很有启示。1956年初,为了明确今后公证工作的方针任务和业务范围,司法部公证律师司会同黑龙江省司法厅和哈尔滨市司法局调查了哈尔滨市过去对办理有关公民权利义务关系方面的公证业务情况并作了研究。在调查研究的基础上,1956年1月31日司法部下发《关于公证业务范围问题的通知》。司法部提出:“今后公证机关的任务应该是:证明公民间的法律行为及其他有法律意义的文件和事实,确认它的真实性和合法性,保护公民在财产上和身份上的权利及其合法利益,从而预防纠纷,减少诉讼,巩固国家法制秩序。司法部还先后通报了《北京市人民法院实行集体公证工作概况》《中南军政委员会司法部对南昌市人民法院等二十二单位公证工作的综合简报》《南京市人民法院关于不法资本家破坏国家经济建设案件的审判工作总结》等许多各地好的经验做法,有力推动了全国公证工作的开展。史良还亲自带团赴苏联考察公证等司法工作,收集了许多苏联公证资料,为之后向国务院请示开展公证工作提供了有益的域外经验。

       (四) 抓好队伍建设,努力营造良好学习氛围

       新中国成立初期,公证人才奇缺,大多由其他部门兼办,公证队伍非常不稳定。如吉林省长春市人民法院1951年由执行室兼办公证业务。到1954年广西全省仅桂林市人民法院设有2名专职公证员,其余地方均为审判人员兼职。上海市人民法院公证处成立后,只有一名公证人与一名书记员、一名办事员,公证人更换频繁。司法部在1953年3月4日的《通报》([53]司行字第280号)中对唐山市进行了批评,《通报》指出:唐山市领导上对公证工作的积极作用认识不足。错误的认为“审判工作的成绩是现实的”,“公证工作不易发挥其力量”,对干部的配备,也以为“培养人才应放在审判部门”,甚至把做公证工作有些成绩的干部调到审判单位,把公证工作交给其他同志兼办,因而影响业务。这对于稳定公证队伍,起到了一定作用。为了保证公证干部的质量,经过慎重研究,司法部又于1956年12月8日函复陕西省司法厅,认为:“关于配备公证人员的条件,市公证处的主任、副主任公证员,一般的要相当于当地中级人民法院的正、副庭长级的干部,公证员要相当于该级法院的审判员级干部,助理公证员要相当于该级法院的助理审判员级干部;附设在县(市)人民法院公证室的公证员,一般的要相当于县(市)人民法院的审判员级干部,助理公证员应配备相当于县(市)人民法院的助理审判员级干部。助理公证员一般亦单独办理公证行为。至于公证处的行政人员可以配备一般干部。但在具体执行这一规定时,应该注意到当地的干部条件,防止机械比照的现象,并且应该请示当地党、政作最后的核定。”这一规定,充分体现了司法部对公证干部的深切关爱,也有利于公证事业发展。在史良的领导下,涌现了像司法部公证管理干部陈六书、上海市人民法院公证处助理公证人冯吉礽、呼和浩特市中级人民法院公证室赵德等优秀干部。

       三、遇到挫折,不忘初心,继续履责

       1957年,全国公证系统面临着许多困难,如证源减少、公证人员大多没有编制,没有法定公证业务等等,与此同时,1957年6月8日,毛泽东同志起草《中共中央关于组织力量准备力量准备反击右派进攻的指示》,“史良响应党的号召,积极投入了反右斗争”。作为司法部的部长和民盟中央副主席,史良虽然承受了巨大的压力,但仍在力所能及的范围支持公证工作。1957年6月12日司法部发出《关于上海市司法局对于公证证明公私合营企业股权继承的意见的通报》。其中提到:“上海市司法局最近向市人民委员会关于推行公证制度的请示报告中着重研究了公证证明合营企业股权的继承问题……报告中提出,凡股票实值在500元以上的,合营企业可向申请人要求提出公证机关的继承权证明书,然后才能给予继承过户。……我们认为,上海市司法局的意见是可以试行的。各城市的公证机关,可根据具体情况,参照试行。”1957年7月,司法部又在北京召开了全国公证工作座谈会,在会上印发了北京市公证处等六个单位撰写的《公证工作的几项说明》等经验材料,回答了各地的问题。在司法部的有力领导下,1957年全国公证机关克服种种不利因素,到年底,全国已有52个市设立了公证处;有553个市、县人民法院附设公证室,公证组织机构比上年增加一倍;还有652个县人民法院由审判员兼办公证。1957年全年办证29.35万件,是公证工作开展后办证最多的一年。这些成绩的取得与史良的正确领导密不可分。

       在1958年夏天召开的第四届全国司法工作会议上,司法部党组成员被打成“反党集团”,1958年8月17日,作为司法部部长的史良在第四届全国司法工作会议上作了《我的初步检讨》,但就在三天后最高人民法院与司法部下发征求各省、自治区高级人民法院、司法厅(局)对《人民司法工作贯彻社会主义总路线的规划的意见(修改稿)第十九点中依然提出:“改革公证工作。公证工作在为社会主义建设事业服务,与那些利用诈欺行为,伪造文件,企图给国家和人民以损害的违法,犯罪分子作斗争方面,有一定的作用。但是各地情况不同,所起的作用也不一样。目前除了在某些大、中城市中可以继续保留专设公证机构,来进行公证业务并总结经验外,其他地方可暂不设立,公证业务可以由法院指定专人兼管。”这事实上是对一些大城市擅自撤销公证处做法的有力回应。在这次会议上,仍有多篇各地代表交流经验的发言涉及公证工作取得的成绩,如河南省司法厅副厅长蒋超说:“为配合工农业生产大跃进的需要,我省公证工作也有相当开展。全省现有27个公证处、室和17个兼办单位。据郑州、安阳、新乡市及鲁山、滑县等44个单位统计,今年第一季度公证各种合同2377件,较去年第四季度47个单位公证合同多3.4%。”

       1959年1月21日,中共辽宁省委员会正式向中央请示撤销公证机构。1959年1月31日,中共中央委员、中央政法小组组长、公安部长的罗瑞卿同志在全国政法工作会议结束时的讲话中说:“还有一些具体问题,例如律师、公证、陪审员、杀人批准程序、法院批准捕人问题,等等,由各个系统自己解决。……但是,律师、公证不要公开宣布取消,有的地方,如确有需要,保留一个机构,保留几个干部,也可以准许。”1959年3月22日,中共中央批复辽宁省委请示:

       辽宁省委:

       一月二十一日关于撤销公证机构的请示阅悉。中央同意你省撤销公证机构的意见,但在公证机构撤销的时候,不要公开宣布。至于涉外公证证明工作,在公证机构撤销以后,可由各地人民法院指定审判员兼任公证员办理。在某些大城市和华侨侨眷或外侨聚居的地方,如果确实需要,也可以保留公证机构,设少数专职或兼职公证员办理公证事件。

中央          

    一九五九年三月二十二日

       1959年4月28日,在第二届全国人民代表大会第一次会议上,通过了撤销了司法部、监察部的决议。 据此,全国各地公证机关大多被撤销或并入法院管理,司法部被撤销了,史良也不再当部长了,当然也无权过问公证工作,她被推选为第二届全国人民代表大会常务委员会委员,新中国公证事业由此步入了第一个低谷。

    文章原载:《长安人》2018年第2期;

    作者:蔡煜,上海市杨浦公证处副主任;

    原文注释未录入。

(责任编辑:杨奕)
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